Opinião
A palavra propaganda nasceu na Igreja. Foi em 1622 que o papa Gregório 15 criou em Roma a Congregação para a Propagação da Fé, a Congregatio de Propaganda Fide, encarregada de difundir a doutrina católica pelo mundo, e, da religião, o termo logo migraria para o comércio e para a política sem jamais perder o seu sentido de origem, o de espalhar uma mensagem ao maior número possível de pessoas. Quando, porém, é o próprio Estado quem a espalha, impõe-se uma pergunta tão simples quanto incômoda. Afinal, o que está sendo propagado, a informação que interessa ao cidadão ou a imagem de quem ocupa o poder?
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A resposta é menos óbvia do que parece, e é justamente nela que se esconde um dos limites mais importantes da vida pública brasileira. É que toda campanha de governo, do cartaz afixado na unidade de saúde ao comercial veiculado na televisão, sai do bolso de todos nós e, por isso mesmo, pertence ao público, e não ao prefeito, ao governador ou ao ministro que por ora ocupa a cadeira. Informar, afinal, é dever do Estado, ao passo que se aproveitar dessa informação para promover a própria imagem já é coisa bem diferente, que a Constituição não tolera.
Informar é dever; promover-se, não
Esse limite está escrito, com todas as letras, em poucas linhas do parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição de 1988:
“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
Traduzido para o cotidiano, o dispositivo reconhece que o governo não apenas pode como deve comunicar, seja para lembrar o prazo de um imposto, convocar a população para a vacinação, explicar como requerer um benefício ou alertar para o risco de uma enchente. O que lhe é vedado é converter esse serviço em palco pessoal, razão pela qual ficam de fora nomes, rostos, apelidos ou símbolos que sirvam para enaltecer a autoridade.
A cena, no entanto, é familiar a qualquer brasileiro, pois não é raro que o nome do prefeito se confunda com a própria marca da obra, que as cores da gestão tomem conta de placas, faixas, uniformes e perfis oficiais nas redes sociais, e que um mesmo slogan se repita em cada anúncio, sempre ao lado da fotografia do governante. Nenhum desses elementos, tomado isoladamente, chega a ser um escândalo, mas o incômodo nasce quando todos eles deixam de informar o cidadão para cumprir uma única função, a de fixar na memória do eleitor o rosto de quem assina.
Por trás dessa proibição há uma lógica bem mais intuitiva do que o nome técnico sugere, pois aquilo que os juristas chamam de impessoalidade nada mais é do que a constatação de que quem governa não age em nome próprio, mas em nome de todos. O hospital, a escola e a estrada não pertencem ao governante, e sim à coletividade, que apenas o encarregou de cuidar delas por um tempo determinado, de modo que, ao carimbar o próprio nome sobre a obra, o agente público se apropria, ainda que só na aparência, de algo que jamais lhe pertenceu.
Mas como saber, no dia a dia, onde termina a informação e onde começa a autopromoção? Para isso existe um teste simples e revelador. Basta retirar da peça publicitária o nome, o rosto e o slogan da autoridade e observar o que então resta, porque, se a mensagem permanece de pé e continua a informar o cidadão, trata-se de publicidade legítima, ao passo que, removido o político, se sobra apenas o vazio, é sinal de que o verdadeiro produto anunciado era ele próprio.
Mais do que mau gosto, um ato grave
Os tribunais aplicam esse raciocínio há décadas e já mapearam os sinais mais comuns do desvio, como o nome ou o apelido do gestor estampado nas realizações, as cores e a logomarca do grupo político no lugar do símbolo oficial, o tom de autoelogio e o gasto com divulgação muito acima do necessário. Não por outra razão, ao julgar o Recurso Extraordinário 191.668 (relator o ministro Menezes Direito, 1ª Turma, 2008), o Supremo Tribunal Federal assentou que a publicidade oficial pode exibir a identidade do órgão público, nunca a do ocupante do cargo ou a do partido a que ele pertence, de sorte que um simples slogan capaz de ligar a obra ao governante já basta para romper o caráter informativo exigido pela Constituição.
Spacca
O problema, contudo, vai muito além do mau gosto, porque usar a máquina pública em proveito da própria imagem pode configurar improbidade administrativa, a mais grave forma de ilícito que um agente comete no exercício do cargo. A matéria é disciplinada pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), cujo artigo 11 pune os atos que atentam contra os princípios da administração, entre os quais figura justamente a impessoalidade, e as penas a que sujeita o infrator estão longe de ser simbólicas, pois vão da multa ao ressarcimento do dinheiro gasto e da perda da função à suspensão dos direitos políticos.
Esse regime, é verdade, mudou de forma sensível em 2021, quando a Lei nº 14.230 reformou a Lei de Improbidade para exigir, como condição da punição, a prova de que o agente realmente quis se promover, o chamado dolo, abandonando a antiga responsabilização por simples culpa e fechando a lista, até então aberta, das condutas puníveis. Para alguns, tratou-se de um avanço que protege o gestor honesto contra acusações precipitadas, ao passo que, para outros, abriu-se uma brecha que dificulta responsabilizar quem se serve do cargo em proveito próprio, havendo fundamento em ambas as leituras. O que a reforma certamente não fez foi liberar a conduta, pois, muito ao contrário, passou a descrevê-la com todas as letras ao acrescentar ao artigo 11 o inciso XII que proíbe, de forma expressa, o ato de publicidade pago com dinheiro público que promova o “inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos” (artigo 11, inciso XII).
Essa nova redação já foi aplicada a casos concretos. Ao julgar, em 2024, o Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial 1.206.630, de São Paulo (relator o ministro Paulo Sérgio Domingues), o Superior Tribunal de Justiça debruçou-se sobre o caso de um prefeito que havia transformado a comunicação oficial em um monumento a si mesmo, associando cada obra à sua pessoa e ao tempo do seu mandato, num esforço que as instâncias ordinárias descreveram como a tentativa de eternizar a própria gestão. Ao decidir, a Corte foi clara ao afirmar que, ainda que a lei houvesse mudado, semelhante conduta permanece punível, agora com fundamento no novo inciso XII, de sorte que quem se promove às custas do bem público continua a responder por isso.
Que a resposta nem sempre é automática, mostram-no dois episódios recentes envolvendo o mesmo nome. Em março de 2025, no julgamento do EAREsp 1.618.065, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça encerrou a ação que apurava o uso do slogan “SP Cidade Linda” em peças pagas pela Prefeitura de São Paulo na gestão de João Doria, ao entender que a nova lei, justamente por exigir a prova da intenção de se promover, havia retirado o fundamento da condenação anterior.
Poucas semanas antes, contudo, no Recurso Especial 2.175.480, a 2ª Turma do mesmo tribunal seguira em sentido oposto e autorizara o prosseguimento de outra ação contra o ex-prefeito, desta vez a propósito do programa “Asfalto Novo”, diante de indícios de gasto publicitário desproporcional e depois reaproveitado em suas redes sociais pessoais. A lição que se extrai dos dois julgados é a de que a lei, embora proteja o gestor contra acusações levianas, não lhe entrega um cheque em branco.
Em ano eleitoral, o cerco se fecha
Se ao longo de todo o mandato a autopromoção já é proibida, à medida que as urnas se aproximam o cerco se fecha ainda mais, mudando inclusive a fonte da proibição, que passa a ser a Lei das Eleições (Lei nº 9.504/1997). Seu ponto de partida é uma premissa de bom senso, a de que o governo que se anuncia às vésperas do voto desequilibra a disputa, na medida em que empresta a quem já ocupa o poder uma vitrine de que os adversários não dispõem.
Justamente por isso, o artigo 73, inciso VI, alínea “b”, proíbe os agentes públicos de autorizar, nos três meses anteriores ao pleito, a publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, ainda que de conteúdo meramente informativo, ressalvando apenas duas exceções na própria alínea, a saber, a propaganda de produtos e serviços que concorrem no mercado e os casos de grave e urgente necessidade pública, estes reconhecidos um a um pela Justiça Eleitoral.
Dois aspectos dessa regra costumam surpreender quem não é da área. O primeiro está na sua natureza objetiva, pois, para que a infração se configure, basta que o anúncio seja mantido no ar durante o período proibido, sem necessidade de provar segunda intenção ou efetiva exaltação do governante, conforme entende de forma pacífica o Tribunal Superior Eleitoral.
O segundo está na severidade da resposta, já que o descumprimento, além de impor a suspensão imediata da publicidade e uma multa (artigo 73, parágrafo 4º), pode chegar, conforme o caso, à cassação do registro da candidatura ou do diploma (artigo 73, parágrafo 5º). Vale a atenção para o calendário, porque, nas eleições de 2026, marcadas para 4 de outubro, esse período de proibição se inicia já em 4 de julho, exatamente três meses antes, e, como estão em disputa cargos federais e estaduais, a restrição recai sobretudo sobre os agentes da União e dos estados, do presidente da República aos governadores.
E o alerta está longe de ser teórico, pois, ainda em 2026, ao apreciar fatos das eleições municipais de 2024, o Tribunal Superior Eleitoral manteve as multas aplicadas ao prefeito de Maceió, João Henrique Caldas, e ao seu vice (relator o ministro Antonio Carlos Ferreira), em um caso bastante elucidativo. Placas de obras públicas exibiam, nos meses que antecederam o pleito, frases como “+ uma obra” e “a maior obra ambiental da história de Maceió” que, no entendimento do tribunal, ultrapassavam o mero informar para exaltar a gestão.
A esse quadro soma-se um agravamento que costuma passar despercebido, pois, sempre que a publicidade serve à promoção pessoal de um candidato, o artigo 74 da mesma lei a equipara a abuso de autoridade, nos termos do artigo 22 da Lei Complementar nº 64/1990, o que pode conduzir, no limite, à cassação do registro ou do diploma.
Conclusão
Vista em conjunto, a fronteira entre informar e se promover não é questão de bom gosto nem de cor partidária, mas um limite jurídico que o ordenamento brasileiro cerca por três flancos complementares. Na Constituição, ela aparece como exigência de impessoalidade, que impõe à publicidade oficial caráter educativo, informativo ou de orientação social; na Lei de Improbidade, como ato ímprobo, sempre que a autopromoção é custeada pelo erário; e, na legislação eleitoral, como conduta ainda mais restringida à beira das urnas, quando o risco de desequilíbrio da disputa se acentua.
Convergem, pois, três normas distintas para uma mesma ideia, tão simples quanto exigente, a de que o poder e o dinheiro de todos jamais podem se converter em vitrine de um só.
Reconheça-se que aplicar esse limite nem sempre é tarefa fácil, pois a reforma de 2021 elevou o grau de prova exigido e os tribunais decidem caso a caso, ora encerrando ações, ora as autorizando. A linha em si, no entanto, permanece nítida, e o melhor termômetro segue sendo aquela pergunta singela, a de saber o que ainda resta para o cidadão depois de retirados o nome e o rosto da autoridade.
Ela se torna especialmente urgente agora que, a partir de 4 de julho de 2026, com a campanha no horizonte, a tentação de converter serviço público em propaganda pessoal tende a crescer. Vale, então, recuperar a lição escondida na própria origem da palavra propaganda, porque comunicar é espalhar uma mensagem, e a mensagem que o Estado deve ao cidadão é a do serviço prestado, nunca a do nome de quem o assina.
Quando respeita esse limite, a publicidade oficial é uma janela aberta para a coisa pública; quando o ignora, transforma-se em espelho, a devolver apenas a imagem de quem nela se admira. E porque a boa gestão dispensa o autoelogio, a obra bem feita, no fim, sempre falará por quem a fez.
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Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 37, caput e § 1º.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), art. 11, caput e inciso XII.
BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021 (reforma da Lei de Improbidade Administrativa).
BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), art. 73, VI, “b”, §§ 4º e 5º, e art. 74.
BRASIL. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, art. 22.
BRASIL. Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010 (licitação e contratação de serviços de publicidade).
STF. RE 191.668/RS, rel. min. Carlos Alberto Menezes Direito, 1ª Turma, j. 15/4/2008.
STJ. AgInt no AREsp 1.206.630/SP, rel. min. Paulo Sérgio Domingues, 1ª Turma, j. 27/2/2024.
STJ. EAREsp 1.618.065 (caso “SP Cidade Linda”), Corte Especial, rel. min. Humberto Martins, j. 13/3/2025.
STJ. REsp 2.175.480 (caso “Asfalto Novo”), 2ª Turma, rel. min. Teodoro Silva Santos, j. 18/2/2025.
TSE. Manutenção de multas a prefeito e vice de Maceió/AL por publicidade institucional irregular nas eleições municipais de 2024, rel. min. Antonio Carlos Ferreira, 2026.
Fonte: Conjur
