A dinâmica do federalismo cooperativo é frequentemente associada à colaboração harmônica entre os entes federativos para a consecução de objetivos constitucionais. No entanto, uma análise por outro ângulo da estrutura federativa, sobretudo quando orientada pela centralidade dos direitos fundamentais, demonstra que a lógica cooperativa não se esgota na colaboração. Ela também abrange uma dimensão de resistência e contenção institucional, na qual a recusa em cooperar pode se manifestar como um poderoso instrumento de proteção de direitos.
Como bem assevera Cláudio de Souza Pereira Neto, “uma das funções da forma federativa de Estado é impedir que a concentração de poder junto à União dê lugar a arbítrios” [1].
Em cenários nos quais a atuação do ente central representa uma ameaça de erosão ou retrocesso na tutela de direitos, a não-cooperação por parte dos entes subnacionais deixa de ser uma disfunção para se tornar uma expressão legítima e necessária da própria autonomia federativa. É um dever de lealdade não com o governo central, mas com o núcleo axiológico da Constituição e com os direitos que ela visa proteger.
Nesse sentido, a tutela de direitos no federalismo se dá tanto pela colaboração quanto pela resistência justificada. A estrutura federativa atua como um mecanismo de freios e contrapesos verticais, no qual a coexistência de múltiplas esferas de autonomia política serve para diluir o poder estatal e obstar pretensões hegemônicas que possam comprometer as liberdades fundamentais.
A autonomia é um pressuposto para a preservação do Estado democrático de Direito, assegurando que a unidade nacional não seja confundida com uma uniformidade supressora da diversidade e dos direitos locais.
Focos institucional de dissenso é forma específica de atuação federativa
Marcelo Labanca Corrêa de Araújo e Emilio Peluso Neder Meyer identificam na recusa em participar de políticas erosivas de direitos uma dimensão estruturante do federalismo contemporâneo:
“Ocorre que a proteção de direitos no âmbito do federalismo cooperativo pode se mostrar por meio de uma não-cooperação. Nos Estados Unidos, Heather Gerken adota o progressive federalism para mostrar uma capacidade de os Estados em defender direitos inclusive contra políticas erosivas do governo central (no caso, com sérias ameaças do governo Trump). Gerken utiliza a expressão uncooperative federalism para mostrar que, em um âmbito no qual seria possível cooperar, a não cooperação pode ser vista como forma de resistência e de proteção de direitos. Portanto, se eventualmente em um campo de competências compartilhadas (como a do direito à saúde), a União vier a adotar procedimento incompatível com a proteção de direitos, os Estados podem não cooperar (uncooperative). Afinal, ‘(…) progressives at the state and local level can influence policy simply by refusing to partner with the federal government’. E mais: como afirma Gerken, poderia haver um “localismo não cooperativo”, que se dá quando a resistência para a proteção de direitos ocorre no âmbito das cidades (veja-se o caso das ‘cidades santuários’ nos Estados Unidos que prometeram não implementar as políticas de deportação do governo federal)” [2].
Spacca
A formulação de Marcelo Labanca Corrêa de Araújo e Emilio Peluso Neder Meyer encontra ressonância teórica importante na literatura norte-americana que desenvolveu a categoria do uncooperative federalism. Em estudo clássico, Jessica Bulman-Pozen e Heather K. Gerken demonstram que a resistência subnacional constitui manifestação interna à própria engrenagem federativa, porquanto os entes subnacionais participam da implementação das políticas centrais e, por isso mesmo, conservam capacidade institucional de tensioná-las.
A não-cooperação, nessa direção, é uma forma específica de atuação dentro da federação, fundada na posição estrutural que estados e governos locais ocupam na execução das políticas públicas. As autoras sintetizam essa ideia ao afirmar que “states can serve as dissenting servants” [3], demonstrando que os entes subnacionais podem atuar, simultaneamente, como partícipes da ação estatal e como focos institucionais de dissenso.
A interdependência entre os níveis de governo pode converter o conflito em mecanismo de controle recíproco. Em sistemas marcados por intensa integração administrativa, a capacidade de resistência dos entes subnacionais decorre menos de uma soberania abstrata do que da posição concreta que ocupam na conformação, execução e mediação das políticas formuladas pelo ente central. É por isso que Bulman-Pozen e Gerken pontuam que os estados podem influenciar políticas públicas “simply by refusing to partner with the federal government” [4].
O governo federal depende intensamente dos estados e dos municípios para a implementação de políticas por ele elaboradas, o que lhes atribui missão decisiva na conformação prática das políticas públicas no interior da federação. A recusa em alocar recursos locais ou em mobilizar seus próprios agentes administrativos para a execução de determinada política federal pode, na prática, esvaziar a eficácia de diretrizes incompatíveis com a proteção constitucional de direitos.
Essa forma de resistência não se confunde com ruptura do pacto federativo
Pelo contrário, atua dentro da própria estrutura do federalismo cooperativo, valendo-se das interdependências do sistema como mecanismo de freios e contrapesos verticais. O poder de não cooperar configura garantia institucional de que a unidade federativa não será instrumentalizada para a erosão de direitos fundamentais.
A não-cooperação, seja pela deliberada inércia administrativa, seja por estratégias ativas de resistência, deixa de ser entendida como disfunção do arranjo federativo e passa a ser reconhecida como expressão legítima da autonomia política dos entes, orientada à preservação da ordem constitucional de direitos.
Conforme registrado na análise do federalismo americano recente:
“as ações executivas levaram os governos estaduais e locais a contrariar a política federal através de ações judiciais e outros métodos. Os seus esforços são, na essência, um federalismo combativo ou não cooperativo em ação” [5].
A resistência, pois, vai além da recusa silenciosa de implementar políticas e se manifesta institucionalmente por meio da judicialização e do confronto normativo, convertendo o federalismo em verdadeiro espaço de disputa constitucional em torno da extensão e da concretização de direitos fundamentais.
Nesse campo de análise, a atuação, nos Estados Unidos, dos órgãos jurídicos estaduais, ao desafiar medidas federais reputadas abusivas, aponta que a não-cooperação pode assumir contornos estruturados e juridicamente qualificados.
Nesse viés, destaca-se que “os procuradores-gerais estaduais interpuseram um número substancial de ações judiciais resistindo ao que argumentam ser um abuso de poder executivo” [6]. Esse agir reafirma a lógica interna do federalismo não cooperativo, na medida em que mobiliza os mecanismos institucionais disponíveis para restabelecer o equilíbrio entre os níveis de governo e impedir a erosão do patamar de proteção de direitos.
Além disso, a própria dinâmica de implementação das políticas públicas no âmbito da federação indica o caráter decisivo da atuação subnacional. A dependência estrutural do ente central em relação aos estados e municípios para a execução de suas diretrizes confere a estes últimos uma capacidade concreta de conformação e, se necessário, de bloqueio das políticas federais.
Na experiência norte-americana: “os estados foram os principais implementadores […] e adotaram abordagens bastante divergentes na sua execução, o que resultou em diferentes resultados políticos” [7].
A dinâmica do federalismo cooperativo, portanto, não se esgota na colaboração harmônica entre os níveis de governo. Em determinadas circunstâncias, a própria fidelidade à Constituição exige resistência institucional.
Em última análise, a recusa em cooperar com políticas erosivas de direitos demonstra que o federalismo foi concebido como um sistema de contenção do poder, preservação da pluralidade democrática e proteção dos direitos fundamentais, incompatível com qualquer pretensão de uniformidade acrítica.
[1] SOUZA NETO. Cláudio Pereira de. Democracia em crise no Brasil: valores constitucionais, antagonismo político e dinâmica institucional. São Paulo: Editora Contracorrente, 2020, p. 235; Eduerj.
[2] SGARBOSSA, Luis Fernando; ARAÚJO, Marcelo Labanca Corrêa. Direitos fundamentais estaduais e constitucionalismo subnacional. Orgs. Recife: Editora Publius, 2022, p. 421/422.
[3] BULMAN-POZEN, Jessica; GERKEN, Heather K. Uncooperative Federalism. The Yale Law Journal, v. 118, p. 1256-1310, 2009. Disponível aqui. Tradução livre: “os estados podem atuar como servos dissidentes”.
[4] BULMAN-POZEN, Jessica; GERKEN, Heather K. Uncooperative Federalism. The Yale Law Journal, v. 118, p. 1256-1310, 2009. Disponível aqui. Tradução livre: “simplesmente ao se recusarem a atuar em parceria com o governo federal”.
[5] BROMLEY-TRUJILLO, Rebecca; DICHIO, Michael. The state of American federalism 2024–2025: resisting and reinforcing the rise of the transactional presidency. Publius: The Journal of Federalism, v. 55, n. 3, p. 415–444, 2025, p. 417. Disponível aqui. Tradução livre. No original: “state and local governments to push back against federal policy through litigation and other methods. Their efforts are, in essence, combative or uncooperative federalism in action”.
[6] BROMLEY-TRUJILLO, Rebecca; DICHIO, Michael. The state of American federalism 2024–2025: resisting and reinforcing the rise of the transactional presidency. Publius: The Journal of Federalism, v. 55, n. 3, p. 415–444, 2025, p. 417. Disponível aqui. Tradução livre. No original: “state attorneys general have filed a substantial number of lawsuits resisting what they argue is an abuse of executive power”.
[7] BROMLEY-TRUJILLO, Rebecca; DICHIO, Michael. The state of American federalism 2024–2025: resisting and reinforcing the rise of the transactional presidency. Publius: The Journal of Federalism, v. 55, n. 3, p. 415–444, 2025, p. 416. Disponível aqui. Tradução livre. No original: “states were the primary implementers […] and adopted quite divergent approaches in their execution, resulting in different policy outcomes across states”.
Fonte: Conjur
